完成单位 济南市文化和旅游局  济南市考古研究院  

完 成 人 贺秀祥  郭俊峰  房  振  陈  伟  何  利  刘秀玲  邢  琪  丁文慧

一、项目概况

考古前置是贯彻落实以习近平同志为核心的党中央关于加强文化遗产保护利用、“先考古、后出让”等文物考古工作重要指示批示和国家、省文物保护利用改革精神的重要举措，济南在全省率先开展考古前置，探索出“调查+勘探”的新方式，开创出一条统筹经济发展和文化遗产保护的新道路，在实践性、创新性、示范性和应用等方面均取得显著成效。

在实践性方面，根据全市文物资源分布情况，划分出三个层级的文物分布区，在国有土地供应前，根据不同地块的具体情况，制定相应工作方案，并付诸实施。主要实践措施有划分三级文物分布区、强化考古调查、精准考古勘探、科学考古发掘、灵活文物保护等。这些措施针对性强、实践性高、成效显著，一是彻底解决了基本建设中地下文物保护难题，优化了营商环境；二是经考古前置使大量地下文物得到有效保护，考古发掘成果丰硕；三是探索出解决考古前置难题的新途径，土地出让时间成本和考古所需经费大幅度下降。

在创新性方面，一是在省内率先将考古环节提前到土地出让前，明确政府为考古经费承担主体，考古经费由企业承担变为政府承担。企业拿地即开工，减轻了经济成本，缩短了建设周期。二是在全国首次对“可能埋藏文物遗存”区域进行风险等级评估，划分三级文物分布区，有的放矢，精准考古，不同分布区采取不同工作方式，一级区实行考古勘探全覆盖；二、三级区先分类进行考古调查，根据调查结果确定勘探区域。三是在全国首次探索出“调查+勘探”的新方式，采用调查中分类加入大孔距试勘的方法，对存在渣土地块进行定点清表。工作效率提高400%，工作成本降低80%。四是对发现的文化遗存分别制定保护措施，能够调整规划的要求原址保护，不能调整的发掘后提出保护建议。至此，100余处文物点得以原貌保护，张荣墓等多处重要墓地得以原址或搬迁保护。

在示范性方面，一是考古前置新发现文物点150余处，发掘出济南王张荣家族墓地、唐代朱满墓等一批重要文化遗产，连续2年获“省五大考古新发现奖”，丰富了济南历史文化内涵，活化了历史场景；二是“调查+勘探”的新方式比传统考古方式平均每年节约考古资金约1.4亿元、清表资金约100亿元，节省项目落地时间近4/5，社会经济效益成效显著；三是提高了文化影响力，成为宣传文化遗产保护的重要平台，媒体报道前置成果100余次，10余部纪录片登上央视，济南考古成果传播能力不断增强；四是受到省主管部门的肯定和推广，《光明日报》等国家媒体点赞宣传，20余个省内外城市纷纷借鉴，成为“山东省文物事业高质量发展”宣传推介案例。

在应用情况方面，考古前置实施3年来，克服了经费少、力量弱、渣土覆盖厚等困难，完成1200余个土地出让项目的考古工作，面积达1.5亿平方米，发掘出土文物近3000件。出具供地意见1200余份，涉及房地产、医药、教育、物流、交通等各行各业。实现了在保护中发展、在发展中保护的良性循环，形成了文化遗产保护、土地出让与城市建设协调发展的多赢局面，济南城市文化软实力大幅提升。

二、实施背景

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从留住文化根脉、守住民族之魂的战略高度出发，把历史文化遗产的保护利用工作摆到更加突出的位置。习近平总书记多次强调，要积极推进文化遗产保护传承，更好赓续中华民族的基因和血脉；要像爱惜自己的生命一样保护好文化遗产，保护好中华民族精神生生不息的根脉；保护好、传承好文化遗产是对历史负责、对人民负责。

济南历史文化遗产资源丰富，8处发掘项目入选年度全国十大考古新发现，5处入选山东年度五大考古新发现，14项入选山东百年百项重要考古发现，1项入选中国百年百大考古发现，这些项目40%以上发现于工程建设中。1997年以来，全市配合工程考古发掘近200项，出土文物近10000件。随着我国经济快速发展，基建规模空前扩大。而地下文物埋藏具有复杂性、不确定性、发现偶然性等特点，难以保证工程开工后，所有地下文物都能被及时发现和保护。地下文物保护与基本建设的矛盾时有发生，建设单位拿地后再考古，导致工期延长、成本增加，甚至改变用地规划；部分单位未严格履行保护文物责任，造成地下文物损毁。

2018年1月，国土资源部等部门联合下发《土地储备管理办法》，规定：“存在污染、文物遗存等情况的土地，在按照有关规定由相关单位完成核查、评估和治理之前，不得入库储备。”2018年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强文物保护利用改革的若干意见》，要求“完善基本建设考古制度，地方政府在土地储备时，对于可能存在文物遗存的土地，在依法完成考古调查、勘探、发掘前不得入库”。

在此背景下，按照市委市政府关于“放管服”“一次办成”“拿地即开工”改革要求，经过前期充分调研和研究，济南于2020年6月在全省率先出台了《济南市人民政府关于推进国有建设用地考古调查勘探发掘前置工作的实施意见》，规定国有土地出让前必须要进行考古调查勘探。经半年实践后，于2021年1月又推出《补充意见》，进一步把地下文物分布风险分区域、分等级。至此，在制度设计上，把考古纳入国有土地出让的先行条件。山东“先考古，后出让”的政策在济南率先落地实行，而“调查＋勘探”的新方式也是这一政策的创新点。

三、总体目标

地下文物由于其埋藏的复杂性，发现难度较大，但却是承载灿烂文明、传承历史文化的重要载体，是不可再生的文化资源，是济南历史文化名城的重要组成部分。把地下文物保护好，是全社会的责任，更是考古人义不容辞的职责。考古前置政策的实施将为地下文物保护提供新的思路，而“调查+勘探”的新方式则是实现这个目标的创新措施。

（一）在土地出让前，先考古，确保地下文物发现得了，保护得下

考古发现地下文物遗存的，制定相关保护政策，为自然资源规划部门制定国土空间文物保护规划提供依据。先把地下文化遗产保护下来、将来再“活”起来、最终“火”起来，达到永久保护、传承利用的目的。为丰富济南历史内涵，展示济南灿烂文明，提供物质基础。

（二）在土地出让过程中，缩减土地出让周期，合理规划土地使用，保护地下文物

“调查+勘探”方式将调查和勘探分离，只有在调查基础上发现“可能埋藏文物遗存”的情况，才可进入考古勘探环节；对经过调查未发现“可能埋藏文物遗存”的情况，直接建议同意土地出让。这样的举措大大缩短文物影响评估周期，让企业拿到净地，做到拿地即开工。最大限度减少在施工建设中由于发现文物造成的工期延误，缩短建设工期，创造良好的营商环境，助力全市经济建设。

（三）在考古过程中，减少全面勘探的清表阻力，用最少的钱办最大的事

济南的土地出让绝大部分是拆迁改造地块，地表堆积2-3米的建筑渣土是常态。考古勘探需要达到的必要条件是要清除渣土以及建筑基础，由此产生的清表费用巨大，往往出让单位难以接受。而“调查＋勘探”方式只需要定点清表，只有发现“可能埋藏文物遗存的地块”后，才要求清表进一步勘探，这就大大缩减了清表勘探的范围，总体节省清表费用达到90%以上，达到花钱少，阻力小，而保护效果不减的目的。

四、主要措施

（一）划分三级文物分布区

充分利用第三次全国文物普查成果，根据既往文物发现情况及地形地貌历史沿革等综合情况，以乡镇街道为单位，对全市境域进行地下文物风险等级划分。经过认真核对和综合研判，将全市区域划分为一、二、三级文物分布区。其中，一级区有6个片区，二级区有65个乡镇街道，三级区有88个乡镇街道。不同层级的文物分布区采取不同的前置工作方式。

（二）强化考古调查

对二、三级文物分布区内的国有建设用地，在出让前进行考古调查。组织专业技术人员对项目地块进行实地调查，采用区域系统调查法，考古人员间隔10米对项目占地区域地表进行调查，并借助探铲、剖面大体了解占地区域内的地层堆积，同时走访周边群众，了解所占地区域及周边的文物出土情况。根据工作结果，出具《文物调查评估意见书》。

（三）精准考古勘探

对一级文物分布区土地出让项目的全部区域和二、三级区出让项目调查后发现文物的区域进行勘探。按照《考古勘探工作规程》等行业技术要求，采用探铲间隔至少5米打孔钻探，提取土样，记录资料。勘探形式分为普探和重点勘探，普探是对勘探区域逐行逐孔钻探，了解整体地层堆积情况。重点勘探是对发现的重要遗迹卡探，以确定其形制、范围。最终，根据工作结果，出具《勘探工作报告》，提出保护建议。

（四）科学考古发掘

经勘探发现，不能实行原址保护的文物区域，依法报国家审批，进行考古发掘。按照《田野考古工作规程》等行业技术要求，制定工作方案，配备专业发掘人员和文保人员，根据地层学原理，采用探方法进行发掘。全面收集出土遗物，采用文字记录、图纸测绘、影像拍摄等方式科学合理记录发掘信息，及时整理发掘资料，出具《发掘工作报告》，提出工作建议。

（五）灵活文物保护

以明确学术目标指导考古发掘，科学阐释发掘成果，研究发掘利用价值，大力推动历史文化遗产保护。针对不同项目情况，提出具体保护措施。例如，元代济南王张荣家族墓地实行原址保护，郭氏家族墓地进行整体搬迁，飞跃大道明代石室墓拆解搬迁后异地重建，莱芜宏济堂魏晋墓提取搬迁画像砖墓墙。同时，对重要遗址墓葬采用三维建模、VR等先进数字化技术复原展示。

五、项目创新点

（一）率先在全省将考古环节提前到土地出让前，明确政府为考古经费承担主体

根据《中华人民共和国文物保护法》，考古调查勘探的传统操作多是在建设单位拿到土地后进行，经费由建设单位承担。这样拿地却开不了工，不但增加了经费成本，更增加了时间周期成本。考古前置改革后，考古环节在土地出让之前进行，经费则由各级政府财政买单，调查勘探专项经费由市财政设立，发掘经费由各级财政分级负担。考古工作完成后，开发单位拿到的土地即为净地，可以做到“拿地即开工”，既减轻了经济成本，又缩短了建设工期。

（二）在全国首次对可能埋藏文物遗存的区域进行风险等级评估，划分三级文物分布区，有的放矢，精准考古

将全市划分为三个层级的文物分布区，针对不同区域进行文物风险等级评估，采取不同工作方式。一级区为地下文物高风险区，实行考古勘探全面覆盖，但对既有道路、厂房、广场、绿地等改造的地块，经考古单位确认原施工深度已经达到生土或改造不超过原深度的，则不再勘探。二、三级区域为地下文物中、低风险区，先分类进行考古调查，根据调查结果确定需勘探区域，使勘探更加精准有效，大幅减少工作量，避免无用功。

（三）在全国首次探索出考古前置“调查＋勘探”的新方式

全国其他地市在考古前置前、后对土地出让地块采取的措施一般为传统的全覆盖式勘探，需耗费大量人力、物力、财力和时间成本。济南考古前置则在具体实践中提出了“调查+勘探”的方式，具体分为两层含义。一是仅对一级区进行全覆盖勘探，二、三级区以调查为主、按需勘探。二是在二、三级区调查过程中分类加入大孔距试勘的方法，二级区为地下文物中风险区，调查中结合30—50米间距梅花孔勘探；三级区为低风险区，结合50-100米间距梅花孔勘探。对二、三级区存在渣土覆盖的地块，仅需要定点清表。通过这种方式，在确保地下文化遗产不被遗漏的前提下，工作效率提高400%，工作成本降低80%。

（四）对发现的文化遗存根据实际情况分别制定保护措施

在工作中打破惯例，创新性规范调查勘探发掘流程，科学阐释发掘成果，研究发掘的亮点和保留的价值，积极呼吁、大力推动对遗产的保护。对调查勘探中发现的遗存区分对待：能够调整规划原址保护的坚决要求原址保护；不能调整规划的必须依法报国家审批，完成发掘后才能列入土地出让计划。发掘中遇到的重要遗迹则进一步提出保护建议：例如，经过学术研究提出元代济南王张荣家族墓地是国内规模最大、级别最高、出土瓷器最多、壁画最丰富的元代墓地，实行原址保护；不能原址保护的遗迹，则应保尽保，进行整体搬迁或拆解、分割搬迁后异地重建，郭氏家族墓地创造了省内大规模搬迁墓葬的先例，飞跃大道明代石室墓拆解搬迁后异地重建。一系列保护措施解决了考古遗迹发掘后即消失的难题。

六、解决问题

考古前置“调查＋勘探”的新方式开创出一条解决经济发展和文化遗产保护相矛盾的新道路。

（一）彻底解决了基本建设中地下文物保护难题，优化了营商环境

《中华人民共和国文物保护法》规定，工程建设中发现文物需立即停工，建设单位承担调查勘探发掘经费并承担工期损失，导致建设单位保护文物的积极性不高。考古前置后则将考古环节提前到土地出让前，考古工作所需费用由政府承担，减轻了建设单位经济和时间成本。考古前置政策于2020年6月实施以来，全市共进行1200余个土地出让项目的考古工作，确保了济南东绕城高速拓宽、济南医学中心、济南轨道交通邢村地铁站等一大批省市重点项目的落地实施。

（二）探索出解决考古前置难题的新途径，土地出让时间和经费成本大幅下降，取得巨大经济效益

正常情况下完成5万平方米的勘探任务，需要10名工作人员至少12天时间。而采用“调查＋勘探”的方式，则最多需要3天时间。从该方式实际效果看，遗漏遗址、墓地以及大型墓葬的概率极低。经测算，“调查＋勘探”方式发现文物概率是3.9％，仅比全面勘探发现文物的概率低不足0.5个百分点，且均为一些零散的小型墓葬，但时间和经济成本却双双降低了80%以上。据统计，前置以来完成考古调查勘探地块面积约1.5亿平方米。前置之前，如此大面积的勘探工作至少需要建设单位6亿元经费；前置后，工作经费全部由政府买单，政府财政仅用了约1亿元，直接节省约5亿元。平均土地出让和项目落地时间均比前置之前节省了约24个月，而节约的时间产生的经济效益，则无法估量。另外，由于城市改造的特殊性，大部分拟出让土地多覆盖有渣土，采用“调查＋勘探”的方式，只需要定点清表，不需要外运渣土，清理外运渣土的巨大成本也被节省下来。

（三）创新性工作方式促进了文化遗产的保护和利用

越来越多考古前置中新发现的地下文化遗产正在被保护下来。调查勘探中发现的100余处文物点得以原貌保护；发掘后的济南王张荣家族墓地、郭氏家族墓地、飞跃大道明代石室墓等大量遗址墓葬得到永久保护和展示，实现了文化建设和经济建设的双赢局面。这些文化遗产生动诉说着济南悠久的历史，也深刻影响着济南的当下和未来。

七、应用推广

（一）考古前置政策顺利实施，大量地下文物得到有效保护，考古发掘成果丰硕

前置以来，全市开展考古调查1000余项、勘探200余项，面积约1.5亿平方米；发掘30余项，面积1.7万余平方米，清理墓葬近1000座，出土文物3000余件，发现一批具有重要学术意义和历史文化价值的遗址墓葬。其中，元代济南王张荣家族墓地入选2022中国重要考古发现、入围中国六大考古新发现、入围全国十大考古新发现终评；郭氏家族墓地是山东首次发现的证据充分、年代明确、墓葬数量最多的元代砖雕壁画家族墓地，获评2021山东省五大考古新发现；唐代朱满墓为山东一次性出土三彩器最多的墓葬，入选2022中国重要考古发现。这些重要发现展现了济南古代的灿烂文明，延伸了济南历史轴线，丰富了文化内涵，活化了历史场景。

（二）为省内外兄弟城市考古前置政策的实施提供了借鉴

济南实施考古前置及“调查＋勘探”的新方式，得到了上级的肯定，山东省文化和旅游厅专门下文推广济南考古前置经验，分管市长批示予以充分肯定，入选“山东省文物事业高质量发展”宣传推介九大案例首位。文旅部、省文旅厅、市政府官网以及《光明日报》《中国文物报》等国家媒体点赞宣传。省考古发掘培训班、考古勘探培训班分别邀请济南市介绍经验做法。省内外20余市或亲自前来或来电咨询相关考古前置事宜，并借鉴济南经验在本地区推广。

（三）为区域文物影响评估探索出一条新道路

许多城市甚至区县设立开发区，主动对拟开发区域做文物影响评估。但开发区面积一般较大，以10平方公里计算，实行全面勘探至少需要经费4000万。在当前考古从业人员力量薄弱和经费紧张的情况下，全面勘探的投入和产出严重不成比例。济南考古前置“调查+勘探”的方式，则提供了一个解决问题的样本，即前期结合合理孔距的钻探进行全面调查，调查发现文物迹象后再确定普探和重点勘探区域，这样可以大幅度降低经济成本和时间成本，却并不遗漏遗址、墓地以及大型墓葬。该方式所需经费和时间成本均可节约80%左右。

（四）考古前置成为宣传文化遗产保护的平台

考古前置使土地出让单位提高了保护文化遗产的重视，更多文物得到保护，体现了大众对依法保护文物的认可。许多发掘项目成为文化交流、展示济南形象的名片和窗口。新闻媒体报道前置发掘成果100余次，其中中央媒体达20余次，扩大了济南的文化影响力。考古前置中发现并发掘的元代郭氏家族墓地、济南王张荣家族墓地等10余部纪录片在央视播出后，受到社会广泛关注，极大提高了各界人士对文化遗产保护的积极性。

总之，济南国有建设用地实施考古前置及“调查+勘探”的新方式是全国考古前置工作的创新性探索，是建设中国特色、中国风格、中国气派考古学的重要组成部分，实现了在保护中发展、在发展中保护的良性循环，形成了文化遗产保护、土地出让与城市建设协调发展的多赢局面。