完成单位：济南市文化和旅游局

济南市文化市场综合行政执法支队

济南市旅游联合会

完 成 人：闫险峰 靳 磊 孔 光 王晓冬 张定业

翟传虹 陈文娟 张 杰 安伯收

一、基本概况

随着“全域旅游”“全民旅游”时代的到来，旅游业迎来爆发式增长，各类旅游主体雨后春笋般出现，但旅游行政监管力量却滞后于行业发展，产生了“小马拉大车”问题，导致“零负团费”“黑导游”等行业乱象频发。为解决这一行业“痛点”，济南市文化和旅游局依托千名济南市旅游服务质量社会监督员队伍构建了以“全域旅游 全民监管”“公众参与+社会协同”为特点的社会参与行业治理新机制，在全国率先推出了旅游市场综合监管的“1+N”模式，打造了“旅游啄木鸟”全国知名社会治理品牌。

2016年，根据国家旅游局统一部署和《山东省旅游条例》规定，济南市旅游主管部门成立了一支从社会公开招募的千名“济南旅游服务质量社会监督员”队伍。为有效发挥这支队伍对净化旅游市场环境、规范旅游经营秩序、营造文明旅游氛围等方面的作用，济南市旅游主管部门采取了一系列创新性举措。

一是机构建设正规化、常态化。依托行业组织济南市旅游联合会成立“旅游啄木鸟”分会，建立常态化、专业化管理运营团队，同时以购买社会服务的形式提供经费保障。

二是组织功能多元化、融合化。联动主流媒体、行业单位等社会力量，形成“行政监管+群众监督+媒体监督+行业自律+游客自觉”的“五位一体”的旅游行业“共建共治共享”模式，在此基础上扩展监督员职能，并最终形成“旅游市场监督员、旅游纠纷调解员、文明旅游引导员、城市旅游宣传员、政企沟通联络员”的功能体系。

三是品牌构建矩阵化。按照“活动项目化，项目品牌化”的思路，形成“旅游啄木鸟”为总品牌，旗下包含“百日巡访（护航行动）”（市场监督品牌）、“啄木鸟在行动”（媒体监督品牌）、“泉水大碗茶”（城市旅游推广品牌）、《文明旅游三字经》传唱（文明旅游引导品牌）、“让水泉街工作法”（旅游纠纷调解工作品牌）、“小叮咚”“城市微笑日”等众多子品牌的品牌矩阵。

四是活动阵地网络化。结合行业单位特点，因地制宜，先后建立了54个活动阵地，其中有依托城市文旅街区、重点景区、城市窗口单位、交通枢纽等建立的36个工作站，包括百花洲工作站、九如山工作站、泉城广场工作站、济南西站工作站、济南机场工作站等；有和星级酒店“学雷锋志愿服务岗”共建的18个“旅游啄木鸟”公益岗。

五是队伍建设多元化、全民化。进入全民旅游时代，人人是游客，人人是旅游环境。济南“旅游啄木鸟”队伍建设根据旅游市场“全民性”的特点，构建了一支年龄层次、职业背景、参与程度多元化的志愿者队伍，其中有时间充足、能够参与工作站全年值班的、以退休中老年为主的近百人的“值班保障团队”，有训练有素、以保障大型活动为主的高校大学生为主体的23个青年突击队，有区县旅游主管部门牵头成立的“旅游啄木鸟”区县大队，也有以星级酒店、景区在职员工为主体的“旅游啄木鸟”企业分队。

从2016年11月24日山东省旅游发展委员会印发《关于委托济南市开展“旅游啄木鸟”试点工作的通知》，“旅游啄木鸟”项目正式“立项”至今，济南“旅游啄木鸟”累计开展“百日巡访”“抵制不合理低价游”“护航行动”等系列主题活动逾600场次，参与志愿者和游客人次累计超过100万人次，为济南市获评“中国十大美好生活城市”“首批全国文化和旅游消费示范城市”“全国文明城市”“东亚文化之都”等荣誉称号作出突出贡献。

济南“旅游啄木鸟”开创了我国旅游行业治理“公众参与+社会协同”为主体、“1+N”为特点的“民治模式”，是党的十九大提出的“打造共建共治共享的社会治理格局”在旅游行业的成功实践。2017年，山东省旅游工作要点明确提出推广济南“旅游啄木鸟”社会参与治理机制，逐步形成山东特色的政府监管、行业自律和社会参与的现代旅游市场治理体系。2020年，文化和旅游部、全国旅游标准化技术委员会以“旅游啄木鸟”的经验作法作为实践依据、案例来源和模式范本，委托济南市文旅局牵头制定国家《旅游市场社会监督志愿服务指南》行业标准。2021年，山东省文化和旅游厅工作要点明确提出，“推广‘啄木鸟’旅游志愿服务模式，打造志愿服务品牌”。《“好客服务”——全省旅游服务质量提升三年行动（2021—2023年）实施方案》明确提出，“推广济南‘啄木鸟’旅游志愿服务模式，推动全省旅游志愿服务不断创新服务内容、工作方式和活动载体”。   

二、实施背景

一是传统文旅市场行政监管模式面临新挑战。随着全域旅游、全民旅游和“文旅融合”时代的到来，文旅业与其他行业的关联度、与人民群众生活的密切度越来越高，市场主体数量和市场规模增长迅速，行业监管形势日趋复杂化。以行政监管为主体的“小马拉大车”的传统文旅市场监管模式已不适应全域旅游、全民旅游、文旅融合形势的发展。同时，随着文旅市场经营主体规模不断扩大和多元化，旅游消费的全民化和即时性，使得市场监管的难度也越来越大，仅仅依靠文旅主管部门去监管这样一个日新月异、高速发展且关乎国计民生的综合性行业，已适应不了行业发展的需要。

二是改革传统模式面临新要求。根据国家“全域旅游示范区”创建工作相关要求，有条件的创建城市可率先设立旅游市场综合监管的“创新体”。如何因地制宜打造符合济南实际的旅游市场监管“创新体”成为济南市政府推进“全域旅游示范区”建设、实现文旅行业高质量发展的目标和要求之一。

三是创新监管模式面临新契机。党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出了“创新社会治理”的理念，要求调动社会力量参与市场监管。2016年2月，国务院办公厅印发实施《关于加强旅游市场综合监管的通知》，明确要求“发挥旅游服务质量社会监督员和志愿者的监督作用”。党的十九大报告明确提出，“打造共建共治共享的社会治理格局”，形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制。以上政策文件的出台，为济南市探索、构建旅游市场监管新模式提供了根本遵循和新的契机。    

三、总体目标

济南“旅游啄木鸟”作为《旅游市场社会监督志愿服务指南》行业标准制定者，将致力于成为适应全域旅游、文旅融合时代要求，体现“共建共治共享”行业治理格局和政府职能转换要求的、具有全国影响力的引领型、开创型文旅市场治理新模式和新案例，成为国内文旅行业创新型、专业性、行业性的知名志愿服务品牌。

同时，努力成为“好客山东”品牌矩阵中体现志愿服务、文明旅游、新时代文明实践等时代内涵的子品牌，成为山东省“好客服务”发展规划的新主角和新担当。努力成为践行“文化济南”城市发展战略、促进新旧动能转换和文旅行业高质量发展的“志愿铁军”，成为济南建设全国文明典范城市的“公益名片”。

四、主要措施    

为创新文旅市场监管，提高市场监管水平，促进文旅市场健康有序发展，推进城市友好度和文明旅游水平持续提升，济南“旅游啄木鸟”主要采取了如下措施。

一是构建“行政监管+社会监督”平台，形成了“百日巡访”活动品牌。2017年3月，济南市人民政府办公厅印发《关于加强旅游市场综合监管工作的通知》（济政办发〔2017〕6号），明确赋予“旅游啄木鸟”行业监督权，可以“不定期对旅游经营者实施明察暗访”，以加强对旅游市场的社会监督。对阶段性市场专项整治任务，则由济南市文化和旅游局出具相应“授权书”，委托“旅游啄木鸟”志愿者开展行业监督工作。济南“旅游啄木鸟”探索出一整套开展市场社会监督的作法，形成了“百日巡访”活动品牌，先后开展了“旅行社名址清查”“抵制不合理低价游”“创城百日巡访”“一湖一环巡访”等主题活动。

二是推出“让水泉街”调解工作法，有效开展旅游纠纷人民调解。在济南“旅游啄木鸟”旅游纠纷调解职能基础上，2018年扩展成立了济南市旅游纠纷人民调解委员会，发展45名人民调解员，设立7个调解工作室，开设“济南旅游纠纷调解”微信公众号，推出了“让水泉街”调解工作法。尤其是新冠肺炎疫情发生后，根据济南市中级人民法院、济南市文旅局、济南市司法局联合下发的《关于依法妥善化解涉新冠肺炎疫情旅游纠纷的指导意见》，组织开展“旅游纠纷人民调解大篷车”活动，在《济南日报》开设《防疫情，促发展——人民调解在行动》专栏，有效推进涉疫旅游纠纷调处工作。相关工作得到了中央依法治国办第五督察组重视，督察组进行了实地专题调研。

三是加强与媒体合作共建，推出《“旅游啄木鸟”在行动》专栏。与主流媒体开展共建，在济南日报等媒体开设《“旅游啄木鸟”在行动》专栏，通过舆论放大监督覆盖面和影响力。仅以平面媒体为例，中央、省、市三级主流媒体至今累计对“旅游啄木鸟”相关报道超过50万字。另外，中央电视台、山东卫视、鲁网等视听、网络媒体也多次聚焦“旅游啄木鸟”，放大了“旅游啄木鸟”的社会监督震慑力。

四是加强企业自律，形成企业“外部监管+内部监督”结合模式。推动济南市30多家重点景区、星级酒店、旅行社等行业单位成立“旅游啄木鸟”志愿分队，并聘请资深啄木鸟志愿者担任企业监督员，强化企业自律，从而推动形成行业自励氛围。不定期开展旅游行业“总经理公益体验日”活动，建立行业公益引导机制，提升旅游行业依法经营、文明经营水平。

五是构建“社会监督+游客自觉”平台。济南“旅游啄木鸟”在全市重点景区、重点文旅街区、交通枢纽、星级酒店等城市窗口单位和游客集聚区建立了54个“旅游啄木鸟”工作站、公益岗，开展旅游秩序维护、文明旅游引导、不文明行为劝阻等活动。先后推出了《文明旅游三字经》传唱、“8.7城市微笑日”、“洁净泉城行动”、“与文明同行·为济南加分”万人签名、《扫黑除恶三句半》传唱等活动，以游客喜闻乐见的方式，提高游客文明意识和素养，引导游客文明旅游，提高城市友好度和文明旅游水平。在济南市创建全国文明城市迎接中央文明委现场考核时，济南“旅游啄木鸟”百花洲工作站成为中央领导检查第一站，为济南市成功创建全国文明城市作出突出贡献。“旅游啄木鸟”作为文明旅游的先锋和主力，有效提高了济南市文旅主管部门的社会动员力，提高了公众对文明旅游活动的知晓度和参与度，帮助济南市的城市文旅消费环境和游客满意度持续向好发展。

五、创新点    

一是全国首创的文旅行业“民治”范本。为解决全域旅游时代市场监管力量不足这一行业“痛点”，国家旅游主管部门在全行业层面推进“1+3+N”旅游市场综合监管体制。济南市根据自身实际情况，没有采取国内如海南省、黄山市等热点旅游地区的“政府主导型”的“1+3”监管模式（1，即旅游行政监管；3，即旅游警察、旅游工商、旅游巡回法庭），而是适应政府简政放权要求，将重点放在了社会协同、公众参与的“N”上，形成了全国首创的“1+N”行业治理的“民治”范本，以较小的行政成本换来了较理想的社会治理效能。

二是“五位一体”的社会协同治理机制。2016年，济南市旅游工作会议决定要“建立旅游监管社会参与新机制”时，国内并没有成功的先例可循，唯一的工作依托就是济南市旅游服务质量社会监督员队伍。通过实践探索，这一机制从最初的“行政监管+社会监督”两结合模式，最终形成了“行政监管+群众监督+媒体监督+行业自律+游客自觉”五位一体社会协同治理机制，在完成对固化的行业社会监督模式改造升级的同时，为全国文旅行业打造共建共治共享的社会治理格局作出了宝贵的探索，提供了有益的借鉴。

三是济南“旅游啄木鸟”“五大员”功能体系设计。以志愿服务形式开展社会监督工作，是济南“旅游啄木鸟”的一大特点，在50个“中国旅游志愿服务先锋组织”中，济南“旅游啄木鸟”是唯一以“行业监督”为使命的志愿服务组织。在“行业监督员”这一基本功能基础上，济南“旅游啄木鸟”根据实际工作需要，拓展形成了“旅游纠纷调解员”“文明旅游引导员”“城市旅游宣传员”“政企沟通联络员”等四大功能，最终形成了“五大员”功能体系。这些功能定位明确、目标清晰、措施易行，有效提高了政府主管部门的社会动员力，提高了行业治理的公众参与度。

四是“活动项目化，项目品牌化”的运行模式。在大量实践中，济南“旅游啄木鸟”管理团队摸索出一条“活动项目化，项目品牌化”的工作思路，最终形成了“旅游啄木鸟”为统领的“1+N”品牌矩阵，其中“1”即指“旅游啄木鸟”文旅行业“民治”品牌，“N”则包括“百日巡访（护航行动）”（市场监督品牌）、《啄木鸟在行动》（媒体监督品牌）、“泉水大碗茶”（城市旅游宣传推广品牌）、《文明旅游三字经》传唱（文明旅游引导品牌）、“让水泉街”工作法（旅游纠纷调解工作品牌）、“小叮咚”“城市微笑日”等一系列子品牌。

六、项目应用

2016年11月26日，山东省旅游发展委员会印发《关于委托济南市开展“旅游啄木鸟”试点工作的通知》，通过开展试点工作推动“旅游啄木鸟”工作常态化、正规化和实效化。

2017年1月，全省旅游工作会议明确提出继续推进“1+3+N”旅游市场监管体制改革，推广济南“旅游啄木鸟”社会参与治理机制，逐步形成山东特色的政府监管、行业自律和社会参与的现代旅游市场治理体系。

2017年3月，济南市人民政府办公厅出台《关于加强旅游市场综合监管工作的通知》，明确提出把旅游服务质量监督员（“旅游啄木鸟”）列为强化社会监督的保障措施。

2017年，济南市编办工作要点明确在推进政府职能转变和简政放权工作中，要通过借鉴“旅游啄木鸟”做法来加强事中事后监管，指导各部门进一步创新监管方式，提高监管效能。

2018年1月，山东省旅游行业年度十大新闻发布，“践行文明旅游山东走在前列，“旅游啄木鸟”从泉城走向全国”位列其中。发布内容表示，济南“旅游啄木鸟”开创了“行政监管+社会监督+媒体共建+行业自律+游客自觉”五位一体的社会参与旅游行业治理新机制，成功推动了旅游业监管由政府部门监管为主，向大众关心、万众参与、社会各界广泛支持的综合治理方式为主的转变，得到国家旅游局的高度认可。

2019年，济南市政府工作报告提出，要充分发挥“旅游啄木鸟”的品牌示范作用，推动文明城市创建拓展延伸。济南市林业系统、政务服务系统先后借鉴“旅游啄木鸟”模式，推出了“林业啄木鸟”和“政务服务啄木鸟”。

2019年，《社会管理体系创新与发展——济南市“旅游啄木鸟”发展的案例研究》获济南市法治研究工作优秀成果二等奖。同时，济南“旅游啄木鸟”的创新性实践作为法治山东建设的具有全省影响的重大实务问题，被省委依法治省办、省司法厅作为典型经验纳入到《法治山东·2019（实践篇）》一书，为推进我省全面依法治省工作作出应有贡献。

2020年，济南“旅游啄木鸟”“让水泉街”旅游纠纷调解工作室入选《2020济南司法行政工作创新成果选编》，获评济南市品牌调解工作室。

2020年，济南“旅游啄木鸟”项目获评全国文旅志愿服务大赛一等奖、第五届中国青年志愿服务项目大赛铜奖。

2020年，文化和旅游部、全国旅游标准化技术委员会以“旅游啄木鸟”的经验作法作为实践依据、案例来源和模式范本，委托济南市文旅局、济南市旅游联合会“旅游啄木鸟”分会制定我国《旅游市场社会监督志愿服务指南》行业标准。   

2021年，山东省文化和旅游厅工作要点提出在全省“推广‘啄木鸟’旅游志愿服务模式，打造志愿服务品牌”。同时，山东省《“好客服务”——全省旅游服务质量提升三年行动（2021—2023年）实施方案》中明确提出：“推广济南‘啄木鸟’旅游志愿服务模式，推动全省旅游志愿服务不断创新服务内容、工作方式和活动载体”。

七、推广情况

五年多来，济南“旅游啄木鸟”先后荣获“中国旅游志愿服务先锋组织”“山东省最佳志愿服务组织”“济南市最佳志愿服务组织”“山东省旅游行业年度十大新闻”“山东省精品旅游最具影响力品牌”“济南市十大公益品牌”“全国文旅志愿服务项目大赛一等奖”“中国青年志愿服务项目大赛铜奖”等荣誉。“旅游啄木鸟”在社会层面和文旅行业内形成了“现象级”存在，成为各级政府职能部门、学校、企事业单位、社团组织、公益机构等考察、调研、学习对象。济南“旅游啄木鸟”先后接待过包括党和国家领导人视察、中央依法治国办第五督察组现场调研等在内的各级各类学习、考察、交流活动220余次，近万人参观学习。各级各类媒体报道超过700多篇次（其中，中央电视台报道3次），产生了广泛的社会影响。

济南“旅游啄木鸟”从零起步，用五年多的时间逐步成长为全国文旅行业知名公益品牌，是具有开创性、引领性的“公众参与+社会协同”行业“民治”模式，是文旅行业社会监督标准制定者，成为全国文旅市场社会治理的“代言人”，同时也成为山东省“好客山东”品牌矩阵的重要一员，是“好客服务”的新担当，是全国文明城市—济南市的具有时代特点的创新型城市公益名片和城市文明新标杆。