各市党委组织部、政研室（改革办）、编办，政府文化和旅游局、发展改革委、财政局、人力资源社会保障局、自然资源局、住房城乡建设局、水利局、国资委、地方金融监管局，国家税务总局山东省各市税务局：

现将《全省国有景区体制机制改革试点方案》《全省国有景区体制机制改革工作推进方案》印发给你们，请结合实际，认真组织实施。

附件：1.全省国有景区体制机制改革试点方案     

          2.全省国有景区体制机制改革工作推进方案

山东省文化和旅游厅               中共山东省委组织部

中共山东省委改革办                中共山东省委编办

山东省发展和改革委员会                 山东省财政厅

山东省人力资源和社会保障厅         山东省自然资源厅

山东省住房和城乡建设厅                 山东省水利厅

山东省国资委               山东省地方金融监督管理局

国家税务总局山东省税务局

2021年5月21日

抄送：各市人民政府

附件1

全省国有景区体制机制改革试点方案

为有序推进国有景区体制机制改革工作，发挥改革试点示范突破带动作用，做大做强旅游市场主体，激发国有景区发展活力，促进全省旅游产业高质量发展，提出如下方案。

一、指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，深入落实习近平总书记对山东工作的重要指示要求，坚持和加强党对国有景区的全面领导，坚定不移贯彻新发展理念，发挥国有景区在旅游业发展中的战略支撑作用，坚持市场化取向和去行政化方向，以国有景区所有权、管理权、经营权“三权分置”为突破口，加快建立更加精简高效的管理体制、更加灵活实用的开发运营机制、更加竞争激励的干部人事管理体制、更加系统集成的政策支持体系，增强全省景区发展活力和市场竞争力，建设一批富有文化底蕴的世界级旅游景区，助力打造全国文化旅游融合发展高地和国际著名文化旅游目的地。

二、基本原则

坚持政府主导。按照“谁主管、谁负责”原则，充分发挥地方党委政府在改革过程中的“有形之手”作用，严格落实属地责任，统筹部署、整合资源、协调行动，形成国有景区改革工作合力。

坚持市场运作。突出政企分开、事企分开，充分发挥市场在改革过程中的“无形之手”作用，鼓励多种所有制主体参与，构建清晰明确的责、权、利关系，形成社会效益、经济效益相统一。

坚持问题导向。聚焦国有景区存在的管理体制不顺、运营机制不活、内生动力不足、发展效率不高等突出问题，对国有景区体制机制进行系统性、整体性、重塑性改革，形成适应现代旅游市场要求的体制机制、政策措施和产品体系。

坚持分类施策。根据国有景区功能定位、主体属性和运行规律，按照中央、省委关于事业单位改革、国有企业改革的指导意见和政策规定，分层分级确定改革范围，因地制宜、分类指导，差异化推进，形成一批各具特色、务实管用的改革模式。

坚持稳步推进。防止破坏生态环境、危及文物安全，妥善处理政府、企业和员工三方关系，稳妥推进，合理有序改革，条件成熟一个改革一个，不急于求成，不搞“一刀切”，形成国有景区可持续发展的良好局面。

三、试点范围

天下第一泉景区、崂山景区、台儿庄古城景区、蓬莱阁景区、刘公岛景区、沂蒙山旅游区、青州古城景区。

四、主要任务

（一）推行国有景区所有权、管理权、经营权分置。根据景区功能定位和作用，因地制宜，分类施策，逐步推开，以保护管理为主的突出公益化取向，以经营开发为主的突出市场化要求。探索“管委会+公司（基金、行业协会、理事会）”等多种形式和组合的管理体制，支持一个管理机构管理多个景区，支持一个公司运营多个景区。（责任单位：省文化和旅游厅、省委编办、省委政研室（省委改革办）、省发展改革委、省自然资源厅，相关市人民政府。因各项工作均需各相关市抓好落实，以下涉及相关市的分工从略）

（二）优化国有景区发展布局。聚焦服务城乡统筹发展和乡村振兴战略，积极推进“多规合一”，将景区发展总体规划充分融入当地国土空间规划，与林业、交通、环保、水利等各类专项规划紧密衔接。各试点景区要有序将区域内的村庄、基本农田、工业企业等剥离，按照《旅游景区质量等级的划分与评定》标准，对原核准的四至范围和面积进行重新确定，如范围变动需按程序备案。（责任单位：省直相关部门按职责分工分别负责）

（三）做大做强旅游市场主体。事业单位类景区适宜转制的，可直接转为国有企业，也可统一交付其他国有企业、民营企业经营管理。已实行企业化经营的国有景区，要完善现代企业制度，健全公司法人治理结构，实现专业化管理；支持景区公司实施股份制改革，鼓励多种投资主体参与景区开发，推行职业经理人制度。文博场馆、文保单位、红色革命教育基地等公益属性的国有景区，可继续实行现行管理体制不变，鼓励延伸产业链条，运营文创产品、旅游演艺、特色餐饮等经营性项目。（责任单位：省直相关部门按职责分工分别负责）

（四）加快产品业态创新升级。积极适应疫情防控常态化下旅游发展趋势，大力丰富景区有效供给。充分利用5G、AR/VR/MR、人工智能等技术，推动景区产品智慧化升级，开发建设新一代沉浸式体验型文旅消费内容。挖掘康养资源优势，开发滨海疗养、森林康养、温泉浴养、研修康养、中医药养生等健康旅游业态。推动文创、非遗进景区，策划创作一批“小而精、小而优、小而特”的景区剧场项目，积极引进培育一批旅游演艺项目。（责任单位：省直相关部门按职责分工分别负责）

（五）推动资源要素集约集聚。鼓励各地整合国有景区、酒店、培训中心等组建国有旅游公司，支持打包国有景区周边的土地、房屋等优质资产注入企业，扩大资产规模。对于跨区域的国有景区，可打破行政区划限制，由共同的上一级政府整合管理、统一经营。支持省内外旅游骨干企业以兼并收购、整体转让、委托经营、特许经营、租赁经营、混合所有制等方式参与国有景区体制机制改革。（责任单位：省直相关部门按职责分工分别负责）

（六）健全人事管理和薪酬制度。鼓励管委会统一组织所有人员竞聘上岗、按岗聘任(聘用)、以岗定薪、绩效考核，内部分配时考虑在休息日、景区夜间开放等时间和需要延长工作时间或加班的情况。由事业转制为企业的试点景区，各地按照事业单位改革有关要求，结合实际研究制定具体方案，做好人员安置、社会保险关系接续等工作。景区公司要建立健全与劳动力市场基本适应、与企业经济效益和劳动生产率挂钩的工资决定和正常增长机制，建立健全以岗位工资为主的基本工资制度，以岗位价值为依据，以业绩为导向，通过集体协商等形式合理确定不同岗位的工资水平；提高关键岗位、关键人才的薪酬市场竞争力，确保能够有效吸引、激励和留住人才。（责任单位：景区主管部门、省委组织部、省人力资源社会保障厅）

（七）加大金融财税政策支持。推动金融机构探索开展景区经营权、门票收入权质押等融资业务，培育旅游企业上市或在区域性股权市场挂牌。采取财政、金融联动等方式支持涉改景区重点项目发展，鼓励基金积极参与国有景区体制机制改革。事业单位类国有景区转制为企业，可按规定享受各项税收政策。引导鼓励试点单位引进国际品牌文化旅游企业和国内20强文旅企业参与改革。（责任单位：省地方金融监管局、国家税务总局山东省税务局、省财政厅）

（八）加强旅游发展用地保障。制定支持国有景区体制机制改革的专项用地政策措施。对实施改革的国有景区重大建设项目，在符合条件的情况下优先纳入省级重大项目库，由省市统筹保障项目用地。有序推进国有景区内建设用地使用权及地上房屋确权登记，实现资源向资产转化；试点事业单位类国有景区改制为企业，原投资主体存续并在改制后企业出资（股权、股份）比例超过50%的，对改制后企业承受原单位土地、房屋权属，按规定免征契税。加强批而未供和闲置土地处置工作，推进低效用地再开发，支持试点景区落地文化创意、旅游民宿、旅游康养等文旅项目，项目用地继续按原用途和原土地权利类型使用土地的，设置5年过渡期。支持试点景区大力提升游客中心、旅游厕所、自驾驿站、生态景观、栈道、观景平台、停车场、景观道路等项目配套基础设施和公共服务设施建设水平，不涉及占用永久基本农田、不破坏耕作层、不直接固化地面、不改变土地用途的，用地按原用途管理，做到不征不转；路面宽度（车行道）不超过8米的旅游道路用地按农村道路用地管理。（责任单位：省发展改革委、省自然资源厅、国家税务总局山东省税务局）

（九）确保国有资产保值增值。支持国有景区在严格履行资产评估程序后，对国有资产实行进场交易。鼓励企业依法依规通过有偿使用的方式获得国有景区经营权，在交足有偿使用费后，依法享有相关权益。依法加强国有资产监管提高资产使用效率，确保国有资产保值增值。（责任单位：省财政厅、省国资委）

五、保障措施

（一）加强组织领导。充分发挥省政府旅游工作领导小组作用，加强对国有景区体制机制改革的推动和工作指导，协调解决改革工作中的重大事项和重要问题，各级党委政府相应健全工作机制。加强思想政治工作，引导干部职工支持改革、拥护改革、服从改革，确保思想不散、秩序不乱、工作不断。

（二）压实工作责任。改革工作在省委、省政府领导下进行，各市、县（市、区）承担主体责任，各有关国有景区承担具体责任。各市、县（市、区）要制定本区域国有景区体制机制改革工作方案，明确时间表、路线图，压实责任，并指导有关景区有序推进各项改革事宜。各有关部门要制定配套实施方案，加大财政、用地、人事、招商引资等方面政策支持力度。

（三）统筹有序推进。按照“先试点、后推开”的思路，稳妥有序推进改革，不搞“一刀切”和层层加码。2021年二季度率先启动7家5A级国有景区改革试点，试点方案由各市初审后，于2021年6月底前报省文化和旅游厅。省直各相关部门加强协调互动，2021年6月底前出台细化配套政策。

（四）强化督促检查。对于试点改革推进较好的景区，优先推荐参评山东省文化创新奖、省级服务业创新中心等荣誉。加强持续跟踪和同步监控，及时收集各地改革动态和共性问题。建立督查机制，由省委省政府督查办、省委政研室（省委改革办）牵头进行督查，对于矛盾比较突出，久拖不决的难点，采取挂牌督办的方式，列入省督办系统，由各级政府主要负责人领办。

附件2

全省国有景区体制机制改革工作推进方案

按照省委办公厅《关于印发山东省旅游发展大会确定事项分工方案的通知》要求，我省将推动实施国有景区体制机制改革。为确保各项工作顺利推进，制定本方案。 

一、目标任务

到2022年底，全省4A级以上重点国有景区基本实现所有权、管理权、经营权分置，形成所有权归国家所有、行政管理权由景区管委会或地方政府负责、经营权由企业承担的管理运营模式，完成改革主要任务。

二、推进步骤

（一）健全工作机制（2021年5月底）。充分发挥省政府旅游工作领导小组作用，明确有关部门职责分工，确定时间点、路线图，建立健全协调、顺畅、高效的工作运行机制。适时召开专题会议，研究有关方案，进一步统一思想、明确责任、部署工作。

（二）印发改革方案（2021年5月底）。印发出台《全省国有景区体制机制改革试点方案》，适时召开全省国有景区体制机制改革工作动员会议。同时，充分发挥地方主动性和创造性，按照“先试点、后推开”的思路，率先推动5A级国有旅游景区先行试点。

（三）启动试点改革（2021年5月底）。按照“先试点、后推开”的思路，推动7家5A级景区率先改革、先行试点，充分发挥地方主动性和创造性，在推行“管委会+公司”体制、做大做强市场主体和推进人事、薪酬等改革方面，形成一批可复制、可推广的经验做法。

（四）出台配套政策（2021年6月下旬）。省直各有关部门按照职责，研究出台国有景区资产划转、兼并、重组、入股等政策措施，配合景区主管部门指导景区建立相关内部薪酬分配、岗位竞争等激励机制，畅通人员进退、人才进出通道，做大做强市场主体。

（五）统筹协调推进（2021年12月底前）。全面启动国有景区体制机制改革工作，按照“一景一策”原则，所有纳入改革范围的4A级（含）以上国有景区，逐一制定改革方案，合理选择改革路径和改革模式。加强改革政策解读，组织召开改革培训会议，使改革工作切实深入人心。

（六）做好评估验收（2022年12月底前）。分级成立评估组对参与改革的景区进行逐一评估验收。已完成体制机制改革的国有景区由当地县（市、区）政府提出验收申请，4A级旅游景区由各市组织评审验收，5A级旅游景区由各市初审后由省工作专班组织专家予以评审验收。

三、组织保障

（一）加强组织领导。省政府旅游工作领导小组全面负责改革工作的总体设计、统筹协调、督促落实，协调解决改革工作中的重大事项和重要问题。

（二）压实工作责任。改革工作在省委、省政府领导下进行，各市承担主体责任，各有关国有景区承担具体责任。省直各有关部门要制定配套实施方案，加大财政、用地、人事、招商引资等各方面政策支持力度。各市要制定本市国有景区体制机制改革工作方案，并指导有关景区有序推进各项改革事宜。省级层面要明确议事规则，定期调度、研究有关改革工作，适时召开协调会议和现场观摩会，建立健全协调、顺畅、高效的工作运行机制。

（三）强化督促检查。建立国有景区体制机制改革持续跟踪、同步监控的动态工作机制，及时收集各地改革动态和共性问题，定期向省委、省政府汇报。由省委省政府督查办、省委政研室（省委改革办）牵头，对改革工作进行督查，对整体推进不力的市、县（市、区）和省直相关单位进行问责。对于矛盾比较突出，久拖不决的难点，要采取挂牌督办的方式，列入省督办系统，由市政府主要负责人领办。

（四）深入总结提升。加强对改革工作的正面引导，总结提炼先进模式并进行宣传推广，及时展示好经验好做法。2021和2022年底，分别进行中期总结和全面总结，整体评估16市国有景区体制机制改革推进情况，并予以通报。

四、省直有关部门职责分工

省政府旅游工作领导小组全面负责改革工作的总体设计、统筹协调、督促落实，协调解决改革工作中的重大事项和重要问题。省文化和旅游厅定期调度工作进展情况，分析总结改革工作中存在的问题，提出解决方案建议，提交省政府旅游工作领导小组研究，及时向省委、省政府报告有关工作。

省委组织部、省委编办、省财政厅、省人力资源社会保障厅对事业单位类国有景区改制为企业的，加强指导支持，按分工做好相关工作；

省发展改革委负责对国有景区重点项目建设加强指导支持，给予政策保障；

省自然资源厅（省林业局）负责对风景名胜区、森林公园、湿地公园、地质公园、自然保护区类景区体制机制改革提出配套措施，协调解决景区改革工作中涉及土地问题；

省住房城乡建设厅负责配合做好城市公园等类型景区改革创新相关工作；

省文化和旅游厅负责开展全省国有景区体制机制调查摸底，并会同省委改革办、省国资委对各景区改革方案审核把关；

省水利厅负责对水利风景区类景区体制机制改革提出配套措施；

省地方金融监管局负责推动银行机构探索开展景区经营权、门票收入权质押等融资业务，培育旅游企业上市或在区域性股权市场挂牌。